制度变迁是历史发展与社会进步的根本所在。我们总是在否定前一个制度的基础上，探索一种新的制度来取而代之。因为受到历史时期、人们认知水平的束缚，一种制度的建立当初，也许是被认为比较完善，或者说是在当时看来最好的。但随着时间的流动，随着实践的进步，随着人们理性意识的增强，这种制度就会慢慢彰显出一些问题。这种制度延用越长久，越会表露出种种的弊端，而与当前的时代需求不相适应。这时，我们就会听到一种呼声，要求变革创新，要求建立一种新的制度，一种更完善、更先进、更科学的制度，以适应时代所需。历史的车轮就是在社会制度的建立、否定、变革这样一种曲线中前进。

学校与企业一样，需要制度来实现管理的科学与高效，正如一个社会需要法律来规范。学校也和企业一样，和社会制度一样，在历史的长河中不断探索更科学、更完备、更高效的制度。一个好的制度能造就一所好的学校，一个好的制度能把学校管理带入一个崭新的时代。校长负责制曾经是历史的选择，并在学校的发展进程中发挥了极为重要的作用，建立了不可抹杀的功勋。但在岁月的流逝里，它同样无法逃遁一个制度必然的由兴盛到衰退的迹象，逐渐暴露出一些无法克服的症结。于是，我们开始新的思考！

 一 、 审视：校长负责制

（一）校长负责制：历史曾经的选择

建国以来，我国的各级、各类学校实行过多种内部管理体制。中小学校先后实行过校务委员会制（1949-1952）、校长负责制（1952-1957）、共产党支部领导下的校长负责制（1958-1963）、地方党委和教育行政部门领导下的校长负责制（1963-1967）、学校革命委员会制（1967-1978）、共产党支部领导下的校长分工负责制（1978-1984）、共产党支部领导下的校长负责制（1984）、校长负责制（1985-今）。

从以上学校管理制度的变迁可以看出，校长负责制无疑是历史的选择。早在五十年代就已实行过校长负责制，当时可能看它的弊端多一些，因此意图探索更完善的管理机制，但经过较长时期，经过各种内部管理体制的比较实施后，最有效果、最具生命力、最有现实意义、最可行的管理方式还是校长负责制。当然，如今的校长负责制已不再是原来的校长负责制，它的内涵更为充实与丰富。现在所定义的校长负责制的涵义应该是校长对学校工作全面负责，党组织保证监督，教职工代表大会民主管理相结合的管理体制，即以校长全面负责为核心的三位一体的管理体制。

校长负责制能够在众多的管理体制中最后成为胜者，脱颖而出，独领风骚，并不是偶然。它自有其长处，足以挡住历史的风沙。校长负责制最大的优势也许在于它符合管理者的心理，确立了校长的最高领导地位。作为一校之长，他需要实至名归，需要拥有一定的权力可以行使，比如决策权、指挥权、人事权、财政权等。而这些，正是校长负责制所赋予校长的。少了牵制，就能多一份管理自主权。事实证明，从1985年至今，中小学校的管理逐渐走上规范有序的道路，学校内部的争纷少了，学校更稳定了，管理办学的积极性也更高了，学校的办学条件办学效益一年比一年好，学校教育的整体水平日新月异。总之，我国教育的飞速发展和可喜成就，校长负责制功不可没。因此，时过二十多年，校长负责制仍然保持良好的状态活跃于学校管理的领域，丝毫没有被替代的迹象。我们也有理由相信，校长负责制能在时代的发展中不断完善。但正因为我们希望校长负责制能够成为教育界的一棵长青树，我们才有必要对它进行一番剖析，对其在历史的进程中所呈现出的弊端进行冷静的思考，并寻求建设性的对策。

（二）权力缺少监督：校长负责制日益凸现的弊端

实行校长负责制后，它必然导致校长权力的扩大，意味着校长对内作为学校的最高领导人，具有统一指挥各项工作的权力，并能对重要问题实施最终的决定权和否决权，对外作为学校的法人代表，与社会各界建立广泛的联系。随着校长权力的扩大，自然会使人们重视这样一个问题：如何保证校长正确地行使权力而不是滥用权力？

一般说来，校长个人素质良好、思想品德高尚、管理水平高超，那么他行使权力的准确性、合理性就高，反之则低。但是要保证每个校长都能正确行使权力而不造成权力越规，就不能仅仅依靠校长个人素质的作用，更重要的是依靠严格的制度和有力组织措施的约束。随着实践的深入发展，校长负责制日益凸现一个严峻的问题，那就是如果在学校内部没有形成对校长的权力的有效监督机制，难以避免校长负责制演变为校长专权制或家长制的可能。

如果对校长的权力缺少必要的监督机制，特别是在党政领导兼任制的情况下，在领导层中失去了必要的制约关系。领导体系中的相互制约结构是现代领导体制的一个核心要素与典型特征，取消这种制约结构，就会使相互监督、综合决策和协商议事成为一句空话，可能为专权、滥用权力和以权谋私打开通道，滋生官僚行为。另一个方面从国内学校管理来看，尤其是社会不发达地区，校长负责制的实施还处在比较狭隘的状态。特别是许多学校的党支部不知道应该采用何种形式来发挥其政治核心作用与监督保证作用，学校的一切是校长说了算。学校党支部的功能在萎缩，接近成了"政治学习领导小组"。学校内部管理结构缺少领导协商制度，缺少授权与分权行为，也缺少校务公开的行政制度。学校教职工代表会议要么不建立，要么形同虚设，成为一个空招牌。
     因此，在选择有利于校长负责制优势发挥的经营管理体制的同时，我们有必要思考如何建立有效的校长权力使用的监督机制。借鉴国外学校管理的先进经验，建立以校长为首的学校管理委员会，成了我们思考的方向。

二 、视野：外国及香港等地的学校管理改革

阅读文献，我们发现，在各国的学校管理中，学校管理委员会是一个最优的改革趋势。美国通过推广校本管理的模式，把权力下放到学校，增加学校办学的自主权，同时又在学校实行广泛的决策参与。美国代德县实行学校理事会制度，成员由校长、工会代表、教师代表、学生、职工和家长代表共同组成，决定学校的重要事项。芝加哥规定各级公立学校要建立地方理事会，成员由6位家长、2名教师、1名学生代表和校长组成。理事会拥有分配预算、教学改革、职工解雇等权力。

在英国，实行的是校董会领导下的校长负责制。国家改组学校管理委员会，在学校管理委员会成员构成上，减少地方教育当局代表名额，增加家长和当地社会代表人数，使家长和社会代表超过半数，确保学校对家长和社区负责。同时加强学校管理委员会人事权，使其具有决定校长、副校长以及学校教职员工的选择和招聘及解聘的权力。

而在法国，1989年通过的《教育指导法》大大加强了学校的自治，扩充学校内部管理实体——学校委员会成员成份、数量及扩大其权限。法国的校务委员会全体成员由30人组成，包括三方面数量相等的代表：学校领导及社区行政人员代表、学校员工代表、家长和学生代表。

德国的校长一律任课，行政工作很少。他们的权力集中体现在教学管理上。他们有一个学校会议，是学校的决策机构，老师和家长代表组成，人数各占一半，相当于学校管理委员会，其职责是决定诸如选用教材、经费使用、学生成绩评定、家庭作业情况等问题。德国中小学校长以法定的主持人的身份出席会议，通过会议管理学校及行使其权力。

新西兰根据1989年《教育法》的规定，学校管理委员会根据《国家教育纲要》中新西兰国家教育目标、课程和管理要求、根据学校的实际情况、以及征求所在社区与广大家长的意愿、制定与设立学校章程。学校章程涵盖学校教育教学、管理、发展各个方面。通过教育部的审核论证，学校管理委员会按照学校章程独立管理学校。聘请校长；使用政府给予的基金；实施学校发展目标等c校长根据管理委员会制定的政策与章程，具体管理学校日常的各种教育教学活动，以及负责学校教职员工的业绩评估。

在我国的香港，1999年9月，所有官立学校均已成立学校管理委员会，以务使学校的管理工作更具效率和成效，从而提高教育质量。他们成立校管会的宗旨一是开放学校的管理机制，让教职员工、家长及社会人士参与；二是吸纳各界代表加入学校管理委员会，以能集思广益，共同提高学校的管理绩效。

综上所述，外国及香港的基础教育管理制度改革给我们一个有益的启示：学校的管理不能只属于某一单一主体，而应该是多主体参与的一种委员会形式，这样才可以避免许多失误和人为的因素，使得这一机制能够有效地激活学校内部改革，激活教师队伍。

三 、选择：学校管理委员会

多年来，我国中小学实行校长负责制，它本身并无问题，问题在于缺少同它配套的基层监督机制，以至在基层出现对学校行政监督的权力真空，这个权力真空一向由教育行政部门填补。简单地说，校长只对教育行政部门负责并且实行上只接受上级监督，这才形成一统就死，一放就乱的局面。因此，在学校里建立社会监督与自我监督机制，已经是不可回避的现实问题，而学校管理委员会就是这种性质的机构。

学校管理委员会为议事机构，职能定位于协调、监督和咨询等。校长、共产党支部书记为当然委员，教育局领导任管理委员会主任。学校重大事务由管理委员会决定，交由校长及学校各业务部门执行。管理委员会发生分歧时，投票表决。校务委员会决策失误，不应单由校长承担责任，校长若违背管理委员会决定，管理委员会有权追究校长责任，直至向教育局提议处罚或罢免校长。

按照设想的制度，我们可以看到如下前景：一、校长不再能一个人说了算数，因为这是民主管理的制度框架，管理委员会集体进行决策；二、校长仍起着主持学校行政事务和教育、教学事务的重要角色；三、校长的权责对称，管理委员会决策失误不是由校长来单独承担；四、也不会出现委员会委员因意见分岐而导致决策难断的情况，因为有“投票表决”的机制；五、校长是聘请的，是学校的雇员，流动性大，但学校的决策程序稳定，不会因校长的更换造成学校秩序的大改动。以校长为首的管理委员会负责制可以有力地消除校长负责制在学校中遇到的困境，这是针对我国学校内部管理体制的现状，对校长负责制作出的改进。

四 、架构：学校管理委员会的组织

（一）学校管理委员会的目的宗旨

1．开放学校的管理机制，增强学校管理的活力，促进学校与社区、家长等的联系，增强社区人士、家长及老师参加学校管理的积极性，提高学校管理的民主与科学。

2．吸纳社会各界代表加入学校管理，集思广益，共同提高学校和管理效益和办学水平。

3．有效利用社区教育资源，挖掘社区人文教育基地，开发特色课程。

4．有效监督校长权力的行使，促进校长正当行使权力，为学校的发展而行使权力。

（二）学校管理委员会的基本架构

1．学校管理委员会的基本组成（共13人）：

主    任：教育局行政领导，1人。

监    察：1人。教育局行政领导。

学校委员：5名。其中，校长1 人，副校长(或书记)1人。教师代表3人。

社区委员：2名。社区居委会人士，学校附近企事业单位人士。各1人。

家长委员：家长代表，2人。

学生委员：学生代表，五六年级学生2人。

义务秘书：1人。(学校委员兼)

学校委员除校长书记外，三名教师代表由教师会民主选举产生。社区委员由居委会决定，一般以居委会主任为主要代表。家长委员由家长委员会选举产生。学生委员由各班推荐、竞选产生。

2．学校管理委员会的管理架构与权力结构

主任起引领与指导作用，因为来自教育局的行政领导。另外，召开会议，商量事项等，主席都是重要组织者，任何事总要有个人牵头的。党支部、教代会与管委会成为校长权力共同的监督与制衡者。

3．信息反馈系统

首先，学校公布管理委员会名单，以及各委员会联系电话。从管理角度来看，任何有益于学校发展的良性的建议与信息，可以向管理委员会的任何一个反映，再由这些委员向主席、校长反映，然后决定是否召开管理委员会会议以作决定。如果是监督学校或就是监督校长的，可以下面的回路进行：

上图可以看出，监察是一个特殊的组织。这是考虑考虑到一些老师的顾虑，不大愿意向校内的领导反映情况，而监察来自教育局，教师可以打消顾虑，放心大胆地反映问题。另外，学校委员会主任由一般教育局长兼任，局长工作较忙，与其他委员接触的机会不多。因此，各委员有问题可以先向监察反映，再由监察向主任汇报。因为监察与局长同在一个单位工作，接触的机会多点。

（三）学校管理委员会的权责

1．制订学校每学年工作目标，及中长期发展目标，即三年规划、五年规划。

2．制订教师工作、学生学习评估措施，奖惩措施等。

3．决定教师聘任，教师培训，教师考核等教师管理事项。

4．确定学校经费预算，及使用项目，每学年对学校经费使用进行审查。

5．监督校长权力，评估校长工作绩效。有权对校长的不当行为进行批评，必要时可以罢免校长权力，或上报教育局，申请另选高贤。

6．每学年评估学校管理成效，并提出建设性建议，确定下阶段发展举措。

（四）学校管理委员会中校长的权责

1．与学校管理委员会一起管理学校，具体负责学校的日常管理工作。

2．管理学校的制度、政策、规划的落实与检查。

3．管理教与学工作，提出有效的管理举措，有效提高教学质量。

4．管理教职员工，有效调动教职员工的工作积极性。

5．管理经费预算。开源节流，合理使用经费。

          6．向学校管理委员会作工作汇报。

（五）学校管理委员会基本工作思路

           1．学校管理委员会每学期三次常规工作会议。分别安排在学期初、学期中和学期结束时。其他事项如有必要举行会议则临时通知。学期初主要讨论学校发展的年度规划或学期规划，经费预算，收费确定，教师聘用等。学期中主要是检查、了解与调整工作。学期末是听取校长的工作报告，对学校工作进行了评估，并商讨下学期发展规划。

           2．工作决定以投票方式举行，坚持少数服从多数的原则。

           3．管理委员会不设常任制，而设年度制。以学年为限。由主席和管理委员会成员共同决定可以连任或更换的人员。

     4．学校管理委员会的工作均为义务劳动，无薪水俸禄，一切支持双向选择，自愿的原则进行组建。